市人行:《存款保险条例》解读
发布日期:2018-12-22 16:12

 

1.为什么要制定条例

第一条 为了建立和规范存款保险制度,依法保护存款人的合法权益,及时防范和化解金融风险,维护金融稳定,制定本条例。

存款保险制度是市场经济条件下保护存款人利益的重要措施,是金融安全网的重要组成部分。

建立存款保险制度,有利于完善我国金融安全网,更好地保护存款人的利益,维护金融市场和公众对我国银行体系的信心,进一步理顺政府和市场的关系,深化金融改革,维护金融稳定,促进我国金融体系健康发展。

目前,建立存款保险制度的条件已经成熟。制定条例,目的是为建立和规范存款保险制度提供明确的法律依据。

 

2.存款保险覆盖的机构范围

第二条 在中华人民共和国境内设立的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构(以下统称投保机构),应当依照本条例的规定投保存款保险。

投保机构在中华人民共和国境外设立的分支机构,以及外国银行在中华人民共和国境内设立的分支机构不适用前款规定。但是,中华人民共和国与其他国家或者地区之间对存款保险制度另有安排的除外。

大、小银行同步纳入存款保险制度体系。

从大银行的角度看:

一方面,大银行总体实力较强,但不能说没有风险,过去国家为化解大型银行风险付出了巨大成本。无论是从历史还是未来看,大银行都是金融稳定机制的最大受益者,而且资金实力较强,理应加入存款保险体系以实现行业风险共担和成本分摊,建立一个大、中、小银行平等竞争和金融稳定的机制。

另一方面,大银行股权结构日益多元化,未来大型银行如出现风险,不能完全由国家承担其经营失败的损失,而应首先寻求市场化的解决机制,先依靠股东和市场力量化解,必要时存款保险介入,采取有效的处置措施,稳定市场和公众信心。

从小银行的角度看:

首先,存款保险通过宣布明确的法律保障和及时偿付政策,大大增强小银行的信用和竞争力,为其创造一个与大银行公平竞争的环境。

其次,存款保险覆盖绝大多数存款人,使公众对银行体系更有信心,能够从根本上防止挤兑,为小银行创造一个稳健经营的市场环境。

再次,存款保险制度建立后,通过对不同经营质量的金融机构实行差别费率,并采取及时纠正措施,有利于进一步促进小银行审慎经营和健康发展。

遵循国际惯例,不对外国银行分行提供存款保险 

从国际实践看,主要国家和地区大多不对外国银行分行提供存款保险。主要是出于制度设计有效性以及公平对等地维护母国和东道国金融安全和存款人权益的考虑:

一是外国银行分行的风险难以及时发现和有效控制。

二是在跨境处置协调机制不健全的情况下,东道国存款保险当局对外国银行分行实施处置的难度较大。

三是基于公平对等的原则以及维护本国存款人权益的考虑,主要国家和地区大多选择不对外国银行分行提供存款保险。

在华外资法人银行(包括其在华分支机构)全部纳入我国存款保险体系,但不包括外国银行在华分支机构,我国和其他国家(地区)之间对存款保险制度另有安排的除外。这一安排符合国际通行做法和对等公平原则,也具有必要的灵活性。

 

3.存款保险的定义

第三条 本条例所称存款保险,是指投保机构向存款保险基金管理机构交纳保费,形成存款保险基金,存款保险基金管理机构依照本条例的规定向存款人偿付被保险存款,并采取必要措施维护存款以及存款保险基金安全的制度。

对存款保险的定义,体现存款保险的核心理念:存款保险又称存款保障,立足点在于加强对存款人的保护。

一是明确设立专门的存款保险基金,确保可靠的资金来源,当个别银行业金融机构经营出现问题时,使用存款保险基金依照条例规定对存款人进行及时偿付,保护存款人权益。

二是采取必要措施,如实行风险差别费率机制,加强风险的识别和预警,及时采取纠正措施,使风险早发现和少发生,进一步提升银行体系的稳健性。

 

4.存款保险覆盖的账户范围

第四条 被保险存款包括投保机构吸收的人民币存款和外币存款。但是,金融机构同业存款、投保机构的高级管理人员在本投保机构的存款以及存款保险基金管理机构规定不予保险的其他存款除外。

基本理念是保存款、不保投资。我国存款保险广泛覆盖各类存款账户我国存款保险覆盖的范围既包括人民币存款,也包括外币存款;既包括个人储蓄存款,也包括企业及其他单位存款;本金和利息都属于被保险存款的范围。个人存款、企业存款、机关团体存款、财政性存款一般均纳入存款保险的账户覆盖范围。

金融机构同业存款、投保机构的高级管理人员在本投保机构的存款不予保险。金融机构同业存款,与小额存款人不同,金融机构被认为有足够的资源、掌握足够的信息来对银行进行监督,并且同业存款的单个账户金额大于个人储蓄存款,一般涉及机构流动性与支付问题,因而更有激励来监督其安全。投保机构高管人员需要对本机构经营状况恶化负责,具备限制本机构过度承担风险的动机,其个人在本机构的存款应被排除在存款保险的覆盖范围之外。

 

5.存款保险的偿付限额

第五条 存款保险实行限额偿付,最高偿付限额为人民币50万元。中国人民银行会同国务院有关部门可以根据经济发展、存款结构变化、金融风险状况等因素调整最高偿付限额,报国务院批准后公布执行。

同一存款人在同一家投保机构所有被保险存款账户的存款本金和利息合并计算的资金数额在最高偿付限额以内的,实行全额偿付;超出最高偿付限额的部分,依法从投保机构清算财产中受偿。

存款保险基金管理机构偿付存款人的被保险存款后,即在偿付金额范围内取得该存款人对投保机构相同清偿顺序的债权。

社会保险基金、住房公积金存款的偿付办法由中国人民银行会同国务院有关部门另行制定,报国务院批准。

存款保险的基本原理:既要充分保护绝大多数一般存款人,又要发挥大额存款人的市场监督作用,促使大户去监督银行,促进银行稳健经营,防范道德风险。

nn我国存款保险偿付限额不宜过低。从国际上看,危机后,英国、欧盟、美国等一些国家纷纷将偿付限额由10万美元提升至25万美元。从国内情况看,我国金融体系中银行业占绝对主导地位,居民储蓄倾向较高,社会保障体系尚不完善,储蓄很大程度上承担着教育、医疗、养老等社会保障功能,存款保险设定较高的偿付限额,可以充分、有效地保护广大存款人的切身利益,有利于统一认识,确保制度平稳推出。

50万元的偿付限额,能够充分保障存款人利益,有效维护金融稳定和社会稳定。关于保险限额,IADI指出,只要能覆盖90%以上的存款人,就能保障银行体系的稳定。实践中各国的普遍做法也是使90%以上存款人得到全额保护。我国50万元的存款保险限额,约为人均GDP的13倍(国际上一般是3-5倍,美国是5.3倍),客户覆盖率为99.63%,资金覆盖率为41.19%,均大大高于国际平均水平,可以对存款人给予充分保护,能够保障存款保险制度平稳推出和有效运行。

实行限额保险,并非限额以上的存款就没有安全保障。当前我国银行业经营总体情况良好,银行体系总体稳健,资本充足率等主要财务和监管指标总体健康,同时银行业监管质量和水平不断提高,银行抗风险能力大大增强。根据条例相关规定,我国存款保险不是付款箱,具有必要的现场核查和早期纠正职能,能够对风险早发现、早处置,防止银行吃完股本吃存款。即使个别银行发生了被接管、被撤销或者破产的情况,一般也是用存款保险基金支持其他合格的金融机构对出现问题的银行进行接盘,收购或者承接其业务、资产、负债。这样存款人的存款将转移到其他银行,继续得到全面保障。

 

6.存款保险基金的来源

第六条 存款保险基金的来源包括:

(一)投保机构交纳的保费;

(二)在投保机构清算中分配的财产;

(三)存款保险基金管理机构运用存款保险基金获得的收益;

(四)其他合法收入。

 

7.存款保险基金管理机构的职责

第七条 存款保险基金管理机构履行下列职责:

(一)制定并发布与其履行职责有关的规则;

(二)制定和调整存款保险费率标准,报国务院批准;

(三)确定各投保机构的适用费率;

(四)归集保费;

(五)管理和运用存款保险基金;

(六)依照本条例的规定采取早期纠正措施和风险处置措施;

(七)在本条例规定的限额内及时偿付存款人的被保险存款;

(八)国务院批准的其他职责。

存款保险基金管理机构由国务院决定。

 

8.办理投保手续

第八条 本条例施行前已开业的吸收存款的银行业金融机构,应当在存款保险基金管理机构规定的期限内办理投保手续。

本条例施行后开业的吸收存款的银行业金融机构,应当自工商行政管理部门颁发营业执照之日起6个月内,按照存款保险基金管理机构的规定办理投保手续。

 

9.存款保险的费率机制

第九条 存款保险费率由基准费率和风险差别费率构成。费率标准由存款保险基金管理机构根据经济金融发展状况、存款结构情况以及存款保险基金的累积水平等因素制定和调整,报国务院批准后执行。

各投保机构的适用费率,由存款保险基金管理机构根据投保机构的经营管理状况和风险状况等因素确定。

风险差别费率机制是指根据投保机构的风险情况而征收保费的制度安排,即风险较高的投保机构适用于相对较高的费率,风险较低的投保机构适用于相对较低的费率。风险差别费率将投保机构按风险等级分类,确定不同的费率水平。风险差别费率有利于促进公平竞争,强化市场约束。

 

10.保费交纳

第十条 投保机构应当交纳的保费,按照本投保机构的被保险存款和存款保险基金管理机构确定的适用费率计算,具体办法由存款保险基金管理机构规定。

投保机构应当按照存款保险基金管理机构的要求定期报送被保险存款余额、存款结构情况以及与确定适用费率、核算保费、偿付存款相关的其他必要资料。

投保机构应当按照存款保险基金管理机构的规定,每6个月交纳一次保费。

 

11.存款保险基金的运用

第十一条 存款保险基金的运用,应当遵循安全、流动、保值增值的原则,限于下列形式:

(一)存放在中国人民银行;

(二)投资政府债券、中央银行票据、信用等级较高的金融债券以及其他高等级债券;

(三)国务院批准的其他资金运用形式。

 

12.存款保险基金管理遵循的财务会计制度和接受审计监督

第十二条 存款保险基金管理机构应当自每一会计年度结束之日起3个月内编制存款保险基金收支的财务会计报告、报表,并编制年度报告,按照国家有关规定予以公布。

存款保险基金的收支应当遵守国家统一的财务会计制度,并依法接受审计机关的审计监督。

nn存款保险基金由人民银行管理,严格遵守国家统一的财务会计制度,单独核算,并依法接受审计机关的审计监督;在每一会计年度结束后的3个月内编制存款保险基金财务报告,并编制年度报告,按照国家有关规定予以公布。

 

13.存款保险的现场核查职能

第十三条 存款保险基金管理机构履行职责,发现有下列情形之一的,可以进行核查:

(一)投保机构风险状况发生变化,可能需要调整适用费率的,对涉及费率计算的相关情况进行核查;

(二)投保机构保费交纳基数可能存在问题的,对其存款的规模、结构以及真实性进行核查;

(三)对投保机构报送的信息、资料的真实性进行核查。

对核查中发现的重大问题,应当告知银行业监督管理机构。

赋予存款保险必要的现场检查权,有利于其履行职责,防范监管宽容和道德风险。存款保险与监管部门对投保机构检查的目标、重点和作用都不相同,存款保险通过对与存款保险有关的事项进行现场检查,及时发现问题机构,保护存款人利益,维护存款保险基金安全。为减少投保机构负担,存款保险与监管部门可以采取轮流检查、结果共享或者联合检查、各有分工的方式,尽可能避免检查重复。

 

14.存款保险的信息收集职能

第十四条 存款保险基金管理机构参加金融监督管理协调机制,并与中国人民银行、银行业监督管理机构等金融管理部门、机构建立信息共享机制。

存款保险基金管理机构应当通过信息共享机制获取有关投保机构的风险状况、检查报告和评级情况等监督管理信息。

前款规定的信息不能满足控制存款保险基金风险、保证及时偿付、确定差别费率等需要的,存款保险基金管理机构可以要求投保机构及时报送其他相关信息。

存款保险获取投保机构信息的两个渠道。一是投保机构直接报送信息。主要包括存款负债信息及存款人账户信息,财务会计报告及第三方审计报告,有关统计报表和经营管理资料。二是建立信息共享机制。存款保险机构与其他金融安全网成员之间建立紧密的信息交流及协调合作机制,保证信息交流的及时充分。

我国存款保险的信息收集职能。一是通过监管协调和信息共享获取投保机构信息。《条例》规定,存款保险基金管理机构将参加金融监督管理协调机制,并与人民银行、银监部门建立信息共享机制,及时获取投保机构的风险状况、检查报告和评级情况等监督管理信息。二是要求投保机构报送信息。《条例》第十四条第三款规定,如信息共享不能满足存款保险履职需要,存款保险基金管理机构可以要求投保机构及时报送其他相关信息。《条例》第十条第二款规定,投保机构应当按照存款保险基金管理机构的要求定期报送被保险存款余额、存款结构情况以及与确定适用费率、核算保费、偿付存款相关的其他必要资料。

 

15.存款保险的风险警示职能

第十五条 存款保险基金管理机构发现投保机构存在资本不足等影响存款安全以及存款保险基金安全的情形的,可以对其提出风险警示。

 

存款保险主要关注尾部风险,在问题投保机构出现资本不足等影响存款安全以及存款保险基金安全的情形时提出风险警示。在实践中,存款保险基金管理机构将根据非现场监测分析和现场核查情况,适时采取多种措施对投保机构风险进行警示,包括向投保机构发送风险警示通知书、对投保机构董事会成员或高管人员进行诫勉谈话等。针对风险警示所提出的问题,投保机构应按照存款保险基金管理机构的要求及时进行整改。

 

16.存款保险的早期纠正职能

第十六条 投保机构因重大资产损失等原因导致资本充足率大幅度下降,严重危及存款安全以及存款保险基金安全的,投保机构应当按照存款保险基金管理机构、中国人民银行、银行业监督管理机构的要求及时采取补充资本、控制资产增长、控制重大交易授信、降低杠杆率等措施。

投保机构有前款规定情形,且在存款保险基金管理机构规定的期限内未改进的,存款保险基金管理机构可以提高其适用费率。

存款保险早期纠正的国际做法。早期纠正措施既有正式的,也有非正式的,具体根据银行问题的严重程度来决定。如果问题不太严重,并且银行自身能够及时有效解决这些问题,就可以采取一些非正式的措施,进行预警。如道义劝告、风险提示函、提交自我整改计划、签署整改备忘录等。如果问题很严重,银行自身又不愿或不能进行必要的整改,就需要采取正式的措施,促使问题银行恢复至正常经营状态,也为风险处置做好准备,降低问题银行倒闭的处置成本。如暂停业务、限制分红、罚款、调整管理层或者市场禁入等。

 

17.存款保险的建议处置权

第十七条 存款保险基金管理机构发现投保机构有《中华人民共和国银行业监督管理法》第三十八条、第三十九条规定情形的,可以建议银行业监督管理机构依法采取相应措施。

银监法第三十八条规定,“银行业金融机构已经或者可能发生信用危机,严重影响存款人和其他客户合法权益的,国务院银行业监督管理机构可以依法对该银行业金融机构实行接管或者促成机构重组,接管和机构重组依照有关法律和国务院的规定执行。”一方面存款保险基金管理机构发现投保机构有银监法第三十八条规定情形的,可以建议银监部门依法采取相应措施;另一方面存款保险基金管理机构要做好接管处置的各项准备工作,担任问题投保机构的接管组织。

银监法第三十九条规定,“银行业金融机构有违法经营、经营管理不善等情形,不予撤销将严重危害金融秩序、损害公众利益的,国务院银行业监督管理机构有权予以撤销。”一方面存款保险基金管理机构发现投保机构有银监法第三十九条规定情形的,可以建议银监部门依法采取相应措施;另一方面存款保险基金管理机构要做好实施清算的各项准备工作,对问题投保机构实施清算。

 

18.存款保险基金的使用

第十八条 存款保险基金管理机构可以选择下列方式使用存款保险基金,保护存款人利益:

(一)在本条例规定的限额内直接偿付被保险存款;

(二)委托其他合格投保机构在本条例规定的限额内代为偿付被保险存款;

(三)为其他合格投保机构提供担保、损失分摊或者资金支持,以促成其收购或者承担被接管、被撤销或者申请破产的投保机构的全部或者部分业务、资产、负债。

存款保险基金管理机构在拟订存款保险基金使用方案选择前款规定方式时,应当遵循基金使用成本最小的原则。

第十八条以及后面的第十九条,规定的是我国存款保险的风险处置职责。其中,第十八条第一款规定了我国存款保险使用存款保险基金处置风险的三种方式:

一是直接偿付;

二是委托偿付,比如某投保机构A经营失败,存款保险基金管理机构可委托另外一家合格投保机构B对A银行存款人的受保存款进行偿付;

三是存款保险基金促成收购与承接,比如某投保机构C因经营失败而被接管、被撤销或者申请破产,存款保险基金为另外一家合格投保机构D提供担保、损失分摊或者资金支持,以促成D银行收购或者承担C银行的全部或者部分业务、资产、负债。

第十八条第二款规定存款保险基金管理机构在使用存款保险基金进行风险处置时,应遵循基金使用成本最小化原则。通常情况下,直接偿付或委托偿付的成本是最高的,收购与承接的处置方式是主要选择。

国际上存款保险处置金融风险的四种方式:一是收购与承接,最常用的风险处置方式;二是过桥银行,用于对大型复杂机构的风险处置;三是经营中救助,是一种在线修复的方式;四是 “直接赔付,极少被选用。

 

19.存款保险的风险处置职能

第十九条 有下列情形之一的,存款人有权要求存款保险基金管理机构在本条例规定的限额内,使用存款保险基金偿付存款人的被保险存款:

(一)存款保险基金管理机构担任投保机构的接管组织;

(二)存款保险基金管理机构实施被撤销投保机构的清算;

(三)人民法院裁定受理对投保机构的破产申请;

(四)经国务院批准的其他情形。

存款保险基金管理机构应当依照本条例的规定,在前款规定情形发生之日起7个工作日内足额偿付存款。

第十九条规定的内容有两层涵义:第一层涵义是明确在什么情形下存款人有权要求偿付被保险存款,条例规定四种情形。同时,为保障存款人及时获得偿付,条例还明确规定,存款保险基金管理机构应当在上述情形发生之日起7个工作日内足额偿付存款。第二层涵义是明确我国存款保险担任投保机构的接管组织;实施被撤销投保机构的清算;在进入司法破产程序后,经法院指定,担任破产管理人。

条例赋予我国存款保险必要的风险处置职能。

担任接管组织,监管部门决定对投保机构实施接管的,由存款保险基金管理机构担任接管组织。

n

实施清算,监管部门决定撤销投保机构的,由存款保险基金管理机构实施清算。

担任破产管理人,进入司法破产程序后,经人民法院指定,存款保险基金管理机构担任破产管理人。

及时偿付存款人 存款保险基金管理机构应当在上述情形发生之日起7个工作日内足额偿付受保存款。

国际普遍的接管处置流程:五一机制,即周五关闭处置银行、周一即可开门营业,以确保金融服务不中断,是存款保险有效维护金融市场和存款人信心的重要机制,也是实现处置成本最小化的关键举措。存款保险对资本严重不足的问题银行提前接管进场处置、做好存款偿付准备,是实现五一机制的前提条件。 

五一机制运作模式一:FDIC。问题银行在关闭前已被接管,并在周末期间被接盘金融机构(或过桥金融机构,下同)收购承接,开门营业时所有权已发生转移。如美国:FDIC在问题银行被关闭前(通常是90天前)即接受主监管部门委任(或自行委任)为接管人,秘密进场接管处置问题银行。待接管重组工作准备妥当,监管部门通常会在某个周五宣布关闭问题银行,并委任FDIC清算人FDIC在周末期间与接盘机构完成收购与承接等各项手续,将营业网点交由其管理,确保下周一问题银行储户进行存取款、转账等正常账户操作。 

五一机制运作模式二:DICJ。问题银行在关闭时才被接管,只在周末期间做好存款偿付准备,开门营业时所有权未发生转移。如日本:存款保险公司(DICJ)是在监管部门宣布关闭问题银行时才被委任为金融整理管财人公开进场。被接管银行在周末期间向DICJ提交存款数据,由DICJ将存款分为受保存款和非受保存款,确保下周一问题银行受保存款就可正常支取,支付结算业务可正常办理,非受保存款则纳入民事再生计划(相当于破产重整)进行清偿。问题银行业务及所有权根据DICJ后续处置工作进行转移。

《存款保险条例》与《企业破产法》有序衔接。国际通行做法:由存款保险法和企业破产法构成银行风险处置和破产的法律框架,是国际主流和普遍做法。主要发达国家和地区都没有制定专门的银行破产法,银行业金融机构进入司法破产程序前,主要由存款保险及时处置风险、及时清理公众债权,并与企业破产法有序衔接。

国内实践:我国企业破产法可以使用也已经适用存款类金融机构破产。如2012年沧州中级人民法院依法受理尚村农村信用社的破产申请。《存款保险条例》实施后,如出现个别投保机构破产的情形,存款保险及时偿付破产机构的存款债权后,银行业机构的债权结构与普通企业已经没有差别。《存款保险条例》实现与《企业破产法》的有序衔接,有利于司法部门能够更加迅速有效的介入,提高风险处置和市场退出的效率。

 

20.存款保险机构工作人员的法律责任

第二十条 存款保险基金管理机构的工作人员有下列行为之一的,依法给予处分:

(一)违反规定收取保费;

(二)违反规定使用、运用存款保险基金;

(三)违反规定不及时、足额偿付存款。

存款保险基金管理机构的工作人员滥用职权、玩忽职守、泄露国家秘密或者所知悉的商业秘密的,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

 

21.投保机构的法律责任

第二十一条 投保机构有下列情形之一的,由存款保险基金管理机构责令限期改正;逾期不改正或者情节严重的,予以记录并作为调整该投保机构的适用费率的依据:

(一)未依法投保;

(二)未依法及时、足额交纳保费;

(三)未按照规定报送信息、资料或者报送虚假的信息、资料;

(四)拒绝或者妨碍存款保险基金管理机构依法进行的核查;

(五)妨碍存款保险基金管理机构实施存款保险基金使用方案。

投保机构有前款规定情形的,存款保险基金管理机构可以对投保机构的主管人员和直接责任人员予以公示。投保机构有前款第二项规定情形的,存款保险基金管理机构还可以按日加收未交纳保费部分0.05%的滞纳金。

 

22.例外条款

第二十二条 本条例施行前,已被国务院银行业监督管理机构依法决定接管、撤销或者人民法院已受理破产申请的吸收存款的银行业金融机构,不适用本条例。

nn第二十二条规定的是存款保险覆盖机构范围的例外情形。《条例》第二条规定,在中华人民共和国境内设立的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构(以下统称投保机构),应当依照本条例的规定投保存款保险。但是,《条例》正式施行前,已被银监部门依法决定接管、撤销或者人民法院已受理破产申请的吸收存款的银行业金融机构不纳入存款保险。比如,海南发展银行已于1998年6月关闭,关闭清算工作虽未结束,但不纳入存款保险。

 

23.条例开始施行的时间

第二十三条 本条例自2015年5月1日起施行。

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